因这类校规并不在国家的行政权之内，因此，其自治领域中的管理权限不得抵触法规范的规定，即遵循法规范优位的原则。

以赵宏教授的代表性研究为例：首先，她认为布勒的公权仅用以指称个人的法律地位，从而将公权的单方指向性彻底固化。该要素是指，保护个人利益的法规范必须具有这种效果：受保护的私人可以援用法规范请求行政机关为特定行为。

而在涉及第三人的情形中，即便仅存在行政程序参与机制，也可承认援用可能性的存在。[48]此后，刘广明案所确立的如上规则成为后续法院认定行政诉讼原告资格的权威基准。这种强行性规定意味着，行政机关只能根据法律所列举的内容作出决定。如何界定和识别权利，司法实践积累了大量判决素材。而在作为客观诉讼模范的普鲁士，在针对警察处分的撤销诉讼中，权利侵害也是必备要件。

[34] Vgl. Ottmar Bühler, Altes und Neues über Begriff und Bedeutung der subjektiven öffentlichen Rechte, in: Otto Bachof/ Martin Drath/ Otto Gönnenwein/Ernst Walz (Hrsg.), Forschungen und Berichte aus dem öffentlichen Recht. GS Walter Jellinek,1955, S.269(274). [35] 参见[日]原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭 译，中国政法大学出版社2014年版，第292页。其次，法院对规范的理解偏重文义解释，只是笼统地提及立法宗旨，结合法院援引规范，所谓立法宗旨实际上更倾向于规范制定者的主观意思而非客观意思。1.说明理由和公众参与 应当承认的是，风险预防措施在实体上是不容易受到控制的，故而，正当程序的要求显得尤为重要。

而企业只在反驳它所需的限度内进行风险调查，说明结果，申请许可。防御义务说是将危险防御原则与风险预防原则作为一体来把握，认为国家具有保障安全、防御危险的义务。欧洲人权法院也是予以拒绝，国际海洋法法院和海牙国际法庭也同样如此。但即便如此，必须尽可能消除发生损害的可能性，这一点并没有发生变化，因而，预防原则仍能在基本权利保护义务中找到根据。

安全是一项重要的国家任务，风险预防被设想为有助于降低风险、确保安全。同时，风险预防措施是决策于未知之时，应当将风险预防措施作为整个学习过程中的一环，藉由程序的展开收集更多的信息，提升预防措施的有效性，并及时调整措施。

1992年6月，在巴西里约热内卢召开联合国环境与发展大会，会议通过了《里约热内卢环境与发展宣言》，简称《里约宣言》。See Jacqueline Peel, Precaution—A Matter of Principle, Approach or Process?5 Melbourne Journal of International Law 483, 483 n.1(2004).早在1969年，瑞典《环境保护法》就已强调预防原则，规制机关不必证明将发生确定的影响，仅仅是风险（如果不是过小的话）就能采取保护措施或禁止某项活动。有学者甚至认为，为了确保食品的安全，防止事故的发生，只要对其安全性有怀疑，即应予以规制。因为从事实上来说，即便根据预防原则采取措施，也不可能将未来可能发生风险的根源在当前消除为零。

以全面禁止应对潜在风险并不具有均衡性，但在一定情形下，它是潜在风险惟一可能的应对方式。[31] 《欧委会通讯》同时使用了合比例性（proportionate）和成本效益分析（examining costs and benefits）这两个概念。三、风险预防措施的合法性 风险预防毕竟是一项法的原则，只是提示了未来行动的方向和部分考虑因素。一种是小型比例原则，亦即将比例原则限定于个别事例，仅以风险设施影响领域中具体的污染状况为审查对象，也就是对各个个别设施现在的污染状况、通过预防措施减少污染负荷的程度、实施措施的经济费用以及其他选址上的利益和不利等进行衡量。

最后是均衡性审查，即容许的手段所促进的规制目的具有优于所限制的基本权利的价值。例如，欧洲初审法院在磷脂质（Artegodan）案中明确予以拒绝：在有科学上不确定性的情形时，医药产品效能或安全性有合理怀疑，可以将预防措施正当化，但这与举证责任的倒置不可等同视之。

[16] 风险预防原则意味着，如果不采取任何行动而任由风险发展，将会产生实际损害，但究竟要采取什么样的措施，风险预防原则并没有积极的答案。常规的食品只需要符合相关的标准即可，而三新食品则要提交安全性评估材料。

我国的风险预防原则大致在两个层面上发挥作用：一是作为整体风险行政的理念和指导原则。行政机关要在具体情形下根据相关法律制度决定采取风险预防措施，就应当首先调查取证，开展风险评估，就采取措施的必要性展开论证。进入专题： 风险行政法 风险预防 。作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院教授。[33] 合比例性分析原本就是一件较为复杂的工作，面对不确定的风险，将更加难以精确操作。对于多个设施在整体上导致的风险，即使对个别设施科以个别措施，正是因为其整体性，就不可能查明各个措施有多大的降低风险的效果。

[10]这与美国法上使用的风险预防措施存在语境上的差异。[6] 表1预防原则的本质要素与类似概念的关系 科学确定性的程度 可能性 措施 适用的原则 科学上的确定性 危险 危险防御措施 危险防御原则 事前考虑原则 科学上的不确定性 风险 风险预防措施 风险预防原则 无科学信息 未知 — — 风险预防原则在国际文件中有着不同的表述，有的直接写明预防原则，有的写为风险预防径路（precautionary approach），有的写为风险预防措施（precautionary measures），有的没写风险预防但有类似的规定。

现有相关研究虽然不少，但仍有推进的空间。只要科学信息不充分、不确定，而风险仍被认为太高而让社会无法承受，该措施仍需维持。

比例原则在德国的风险预防中存在两种变体。这些表述或强或弱地表达了风险预防的理念，同时也体现了风险预防原则被接受的程度和效力强度。

在根据预防原则要求必须限制权利自由的行使时，放宽比例原则限制的严格程度也是充分可能的。例如，《生物安全法》第23条第1款规定：国家建立首次进境或者暂停后恢复进境的动植物、动植物产品、高风险生物因子国家准入制度。第二，不能充分预见有问题的技术或物质的事后影响，因而不能充分有把握地确定不可逆转的结果，这时因介入程度强的控制而产生第二次性风险，即因控制失误而产生成本的问题。2018年《土壤污染防治法》第3条规定：土壤污染防治应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则。

而基本权利保护义务说认为，基本权利保护义务可为预防原则提供根据，但仅此还不充分，仍然存在应保护到何种程度的问题，因为基本权利保护义务对于防止因果关系明确的危险也是充分的根据。比例原则在预测问题上的定位是这种实质正当化理由的具体化。

大塚直「未然防止原則，予防原則·予防的アプローチ（1）」法学教室284号（2004年）73頁参照。[4]岩田伸人「予防原則の概念と国際的議論」梶井功編『食品安全基本法への視座と論点』（農林統計協会、2003年）108頁参照。

在此情境中，法律上的证明责任是否有用，不是很清楚。See Staffan Westerlund, Legal Antipollution Standards in Sweden, 25 Scandinavian Studies in Law 223, 231(1981).不过，重要的不是谁是第一个明确风险预防的国家，而是哪个国家在风险预防原则的传播上发挥了基础性作用。

[17]桑原勇進『環境法の基礎理論——国家の環境保全義務』（有斐閣、2013年）270頁参照。是否采取预防措施则需逐案而定，而预防措施则是在特定情形下方可使用的较为具体的方法。[30]也就是说，应当对风险预防措施进行合比例性审查。[40]大塚直「環境法における予防原則」城山英明=西川洋一編『科学技術の発展と法』（東京大学出版会、2007年）100頁。

风险预防原则提倡的对科学证据依赖程度的弱化并不是人为的结果，而是由风险的不确定性与科学技术的有限性所决定的，决策者只能顺应这一客观事实，尽可能将风险降到最低限度。（一）比例原则：风险预防措施的权衡 对于基本权利、法治国家而言，在意识到预防原则的问题后，最根本的追问在于：在何种情况下，防止将来发生实际损害的目的能成为将投入权力性手段正当化的条件？国家的权力性手段限制个人的基本权利时，要有法律上的根据，要有超出基本权利所保障利益的实质性正当化理由。

[3]这一规定虽然没有使用预防原则的表达，但已清楚地揭示出其基本内涵，成为较为普遍接受的风险预防原则定义。[25]藤原邦達「食品に求められる安全要件とは」梶井功編『食品安全基本法への視座と論点』（農林統計協会、2003年）149頁参照。

因预防原则概念很难说有相当确定的要件效果，所以，它与预防径路是相近的。[41] 日本学者山本隆司认为，应当设想的制度是，灵活运用企业的风险调查和说明责任，行政机关的风险调查、判断、说明的责任与权限，在规制程序中尽可能创造风险评估的必要知识、收集信息。